2022 年 3 月 2 日，国家互联网信息办公室发布《互联网弹窗信息推送服务管理规定（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），2022 年 9 月 9 日，《互联网弹窗信息推送服务管理规定》（以下简称“规定”）正式发布，已于 2022 年 9 月 30 日正式施行。《规定》总共十条，条文简短，影响重大，本文通过浅要分析，给大家参考。
一. 法规概览
(1) 发布背景
弹窗乱象由来已久。网络弹窗最为泛滥的是 pc 端，桌面弹窗广告“一环扣一环”，网页垃圾广告弹窗“想跳就跳”，让人“欲罢不能”。随着流量转移，开屏广告、消息“轰炸”、软件内部弹窗也开始充斥各种移动应用，种种弹窗乱象，让人苦不堪言。2013 年，央视“3.15”晚会就曾曝光“关不掉的弹窗广告”，各种商品、游戏甚至色情网站等都能演变成弹窗广告。
监管一直在行动，卓有成效，但难以根治。2014 年，国家互联网信息办公室就与工业和信息化部、国家工商总局启动“整治网络弹窗”专项行动，集中整治有害弹窗信息、未设置一键关停按钮、自行打开跳转等违规行为，此次行动中，迅雷资讯弹窗服务被关停。近几年来，执法上更为密集。
2020年
国家互联网信息办公室在未成年暑期网络环境专项整治中要求，从严整治青少年常用应用程序的恶意弹窗问题。
2021年
国家互联网信息办公室启动清朗·移动应用程序 push 弹窗突出问题专项整治，主要针对违规推送新闻信息、集中推送社会恶性事件、滥用推荐算法等乱象。
2022年
“3.15 晚会”再次曝光了“电脑软件捆绑下载，弹窗广告”。弹窗信息服务背后利益链条盘根错节，除监管行动之外，必须明确责任主体，完善立法体系。
法规众多，但未成体系。虽然《网络信息内容生态治理规定》、《互联网信息服务管理办法》等相关法规已明确了互联网信息服务的总体内容合规要求，《广告法》第四十四条、《互联网广告管理暂行办法》第八条均提出了应当“确保一键关闭”的合规要求。
2021 年 4 月 21 日，中国互联网协会发布了《移动互联网应用程序（app）启动屏广告行为规范（征求意见稿）》，就启动屏广告时长、“跳过/关闭”标志的最小面积等进行了具体细致的规定。相关法规比较分散，专项立法缺失，针对新技术新问题不能有效适用等问题仍存在，弹窗信息侵害用户权益、推送不良内容等违规乱象屡禁不止，亟须出台专门规定予以治理、规范。
在以上诸多背景下，《规定》的正式施行，弥补了立法体系的结构性不足，也提高了法律法规的适用性、衔接性和实操性，给弹窗乱象再敲响了一记警钟，也给企业规范化信息弹窗提供了更加明确化、具体化的规定和指引。
(2) 对比分析
《规定》历经 6 个月征求意见，最终稿对《征求意见稿》进行了部分修改，通过对比修改内容，可以侧面反映监管部门对于弹窗信息的治理要求，并且对于企业在遵守《规定》，调整合规策略提供一些参考，其中主要修改如下：
1. 推送内容类型需遵守正确价值导向
条文对比
《征求意见稿》第三条：“互联网弹窗信息推送服务应当遵守法律法规，坚持正确政治方向、舆论导向和价值取向，弘扬社会主义核心价值观，推送向上向善的优质弹窗信息内容，发展积极健康的网络文化。”
《规定》第三条：“提供互联网弹窗信息推送服务，应当遵守宪法、法律和行政法规，弘扬社会主义核心价值观，坚持正确政治方向、舆论导向和价值取向，维护清朗网络空间。”
分析解读
《规定》第三条明确互联网弹窗信息推送服务应当遵守的法律法规明确为“宪法、法律和行政法规”。事实上，随着近两年互联网行业法律法规的不断出台，与互联网弹窗广告、信息内容安全和用户权益保护相关的上位法体系已比较完善，此类调整给监管实务与企业合规治理过程中，提供了更加清晰的合规指向。
同时，《规定》将《征求意见稿》中的“推送向上向善的优质弹窗信息内容，发展积极健康的网络文化”修改成“维护清朗网络空间”。这也是企业及各界在《征求意见稿》出台时，质疑较多的地方。主观上，监管部门希望通过此类规定，对于互联网弹窗信息内容的类型进行限制。
但客观上，互联网弹窗信息来源多样，且“向上向善”“优质”等用词主观性较强，不具有可预测性，容易造成不公的现象。实际上在《征求意见稿》第五条第一款同样有类似的主观性要求，但经修改后，《规定》通过反面举例明确了对于弹窗信息内容的具体要求，通过此次修改，不仅能引导企业遵守正确内容价值导向和法规要求，同时也体现了诚信原则，让合规治理方向更加具体、可预测，提高了法规的适用价值和企业合规治理的效率。
2. 配备与服务规模相适应的审核力量
条文对比
《征求意见稿》第五条第六款：互联网弹窗信息推送服务应当配备与服务规模相适应的人工力量，健全弹窗信息推送内容管理规范，完善信息筛选、编辑、推送等工作流程，确保弹窗信息推送必须经过人工审核。
《规定》第五条第五款：提供互联网弹窗信息推送服务的，应当健全弹窗信息推送内容管理规范，完善信息筛选、编辑、推送等工作流程，配备与服务规模相适应的审核力量，加强弹窗信息内容审核。
分析解读
互联网信息爆炸的时代，内容量巨大，若强制要求每条弹窗信息都必须经过人工审核，给审核人员带来的是更高强度的审核任务，而且疲劳状态下审核效果和时长更加难以得到保证，不仅达不到预期效果，还会影响用户的正常使用体验。
随着内容安全行业各种算法、智能审核平台等新技术的广泛应用，机器自动化审核技术得到了长足的发展，对于常规的文本、图片类违规有害信息识别拦截率已非常高，对于小语种、少数民族语言、变形词等一般审核人员难以完成的内容类型，也能够轻松应对。
由审核平台初筛后，再针对存疑内容样本进行人工复审，或许比单纯地依靠人工审核效率更高、拦截更精准。《规定》第五条第五款将“必须经过人工审核”修改成“配备与服务规模相适应的审核力量，加强弹窗信息内容审核”，正是适应了这一发展趋势。但对于企业来说，这并不意味着放松监管，而是立法更加科学、合理，同时能够体现弹窗信息内容安全管理的重要性。
二. 条文解读
(1) 适用主体
《规定》明确了提供信息弹窗的介质包括操作系统、应用软件和网站，这也纠正了部分人的认知误区，《规定》的主要适用主体和监管对象不仅是 pc 端桌面和网站弹窗，还包括移动 app、小程序、电脑软件等各种应用软件。这对企业来说，尤其要注意，以各种操作系统或硬件类型（例如智能穿戴设备、智慧电视等）为载体的应用软件，通过所有对外接口进行的弹窗信息，均应当符合《规定》的要求。
(2) 落实信息内容管理主体责任
《规定》第四条：“互联网弹窗信息推送服务提供者应当落实信息内容管理主体责任，建立健全信息内容审核、生态治理、数据安全和个人信息保护、未成年人保护等管理制度。”
其中，信息内容审核相关管理制度主要建议明确相关审核标准、审核程序、审核机制、审核人员及技术过滤规则等；生态治理应当做到弹窗信息溯源与第三方合作管理；数据安全和个人信息保护主要针对可能通过用户画像进行精准弹窗推送的服务类型，应当明确信息采集、使用、共享及销毁等管理要求，且应基于合法事由进行采集使用；未成年人保护不仅应落实未成年人弹窗信息内容分级限制等管理要求，同时也应当明确未成年人识别策略，以及弹窗信息主要面向的用户群体。
然而，制定相关制度只是基础，更需要通过相关专业人员及安全技术辅助落实。
(3) 加强内容安全审核，优化弹窗信息比例
《规定》第五条第一款规定不得推送违法和不良信息，且重点要求不得推送恶意炒作娱乐八卦、绯闻隐私、奢靡炫富、审丑扮丑等违背公序良俗内容，这些内容其实在国家网信办以往的清朗专项行动均有提及，更与当下的社会问题相关，例如“饭圈”文化、人肉搜索侵犯个人隐私、拜金奢靡短视频文化成为主流、审丑扮丑一再挑战网民审美底线等，都属于热点问题，亟待整治。
除上述重点内容之外，对于《网络信息内容生态治理规定》第六条和第七条规定的涉政、涉暴、涉黄等传统违规内容类型，也不得进行弹窗推送。其实，有关违法、不良信息内容规定的条文内容有限，治理过程应当从案例入手，收集完善相关违规样本，建立起自己的合规标准体系。
相对而言，弹窗信息比较简短，触达率更高，若不合理规划推送信息比例，非常容易造成不利影响。既要保护信息的自由传播，也要关注密集推送灾难事故、恶性案件等信息可能带来的负面影响和社会安全问题，例如疫情期间，某资讯及工具软件密集推送虚假物资紧张、大范围传染等虚假疫情新闻，造成社会恐慌，这不仅容易造成不良信息内容导向，严重的还会影响社会治安和滋生事故。应当制定产品信息内容弹窗推送策略，优化各类信息推送频次及占比，对于新闻类信息做好溯源管理。
(4) 保障用户权益，落实“一键关闭”
《规定》第五条规定服务提供者应当通过服务协议明确告知弹窗形式、内容频次及取消渠道等，且弹窗信息要标明身份，这重点保护了用户的知情权。其中，通过服务协议告知相关弹窗信息，属于创新性规定，这对于服务提供者来说，整改方向比较明确，但也需要注意相关告知内容的准确性和一致性。
目前，对于通过《用户协议》还是《隐私政策》进行告知，选择不一，笔者更倾向于建议通过《用户协议》或单独制定《产品弹窗服务协议》履行告知义务。同时，《规定》第六条规定，弹窗信息服务提供者应当设置便捷投诉举报入口，目前各类规定中的各种投诉举报渠道要求繁多，如何落实“便捷”要求，又能保证产品设计美观，需要有创新型思维，同时也需要监管部门在实务中进一步明确。
其次，在小游戏等部分移动应用中，弹窗广告是重要的营业收入，关闭广告同样也成为运营者吸引用户充值的一个会员特权，而《规定》要求不得对普通用户和会员用户进行不合理地差别推送，给这类移动应用现有的经营模式造成了一定的挑战，但监管态度如何，仍需要后续观望。
对于弹窗推送广告信息，《广告法》第四十四条、《互联网广告管理暂行办法》第八条均早已提出了应当“确保一键关闭”的法律要求，此次再次进行了重申。其次，在现实生活中，存在同一广告弹窗设置多个虚假关闭按钮、模糊关闭按钮、“游走”形关闭按钮等迷惑性按钮，给用户关闭广告弹窗造成不便。《规定》明确除一键关闭之外，还应当显著标明关闭标识，但标识/按钮如何设计属于显著，目前未有明确标准。
但值得注意的是，2021 年 4 月 21 日，中广协与中国互联网协会共同发布《移动互联网应用程序（app）启动屏广告行为规范（征求意见稿）》，该规范中，明确了关闭标识的具体面积以及延伸的安全区域大小要求，在新的具体标准出台前，可以参考该规范进行设计。
(5) 不得滥用算法技术
通过利用推荐算法并结合用户输入、搜索、浏览、点击等操作行为及用户信息进行个性化弹窗推荐，是主要的精准营销策略。合理运用推荐算法，能让产品和服务更加智能，提升用户体验。但在技术运用过程中，可能因相关策略模型设置存在诱导性、推送内容过于单一等情况，容易造成“信息茧房”、过度沉迷等负面效果。这就要求算法推荐稿池设置、推送时间、频次同样要合理，在实务中可通过内容去重、打散干预等策略，定期审核、评估、验证算法机制机理、模型、数据和应用结果，避免诱导用户沉迷和过度消费。
同时，《规定》要求不得利用算法针对未成年人用户进行画像，向其推送可能影响其身心健康的信息，若服务提供者针对未成年人进行弹窗推送相关信息时，应制定对于未成年人用户的针对性内容审核要求，主要应过滤诸如血腥、文身、饮酒等限制性内容、易模仿的危险行为、校园暴力等不良信息，且与游戏等相关的弹窗信息要限定频次与时间段，防止未成年人沉迷。